Procesoptimalisatie in de publieke sector: meer dan lean

Veel publieke organisaties hebben ervaring met procesverbetering. Er zijn lean-trajecten geweest, processen in kaart gebracht en verbeterteams aan het werk gezet. Toch zijn de resultaten vaak bescheiden. Een proces wordt korter, maar na een jaar is het weer terug bij af. Of de doorlooptijd is verbeterd, maar de burger merkt er weinig van.

In dit artikel beschrijf ik wat onderzoek zegt over procesverbetering in publieke organisaties, waarom lean daar vaak minder oplevert dan verwacht en hoe u processen zo verbetert dat de verbetering blijft.

Wat onderzoek zegt over lean in de publieke sector

Radnor en Osborne (2013) onderzochten de toepassing van lean in publieke dienstverlening en kwamen tot een kritische conclusie. Lean werd vaak ingevoerd als een verzameling technieken, gericht op interne efficiëntie en kostenbesparing. Het oorspronkelijke doel van lean, waarde creëren voor de klant, raakte daarbij uit beeld. Zij stellen dat publieke diensten anders werken dan productieprocessen: de burger is niet alleen afnemer, maar maakt vaak deel uit van het proces. Procesverbetering moet daarom beginnen bij de ervaring en de behoefte van de burger.

Seddon (2008) wees op een verschijnsel dat hij failure demand noemde: vraag die ontstaat doordat iets de eerste keer niet goed is gegaan. Een burger belt omdat een brief onduidelijk was, dient bezwaar in omdat een besluit niet te volgen was, of vraagt naar de status omdat hij niets heeft gehoord. Volgens Seddon bestaat in veel publieke organisaties een groot deel van het werk uit zulke vermijdbare vraag. Wie die vraag terugdringt, bespaart meer dan wie het bestaande werk efficiënter maakt.

Waarom verbeteringen niet blijven

Rosemann en vom Brocke (2015) beschrijven zes kernelementen van procesmanagement: afstemming op de strategie, governance, methoden, informatietechnologie, mensen en cultuur. Hun punt is dat procesverbetering pas blijvend wordt als alle zes elementen aandacht krijgen. Een verbeterproject dat alleen de methode toepast, levert een verbeterd proces op papier, maar geen organisatie die haar processen blijft verbeteren.

Dat verklaart waarom veel verbeteringen na een tijd verdwijnen. Er is geen eigenaar die het proces bewaakt, er wordt niet gemeten of de verbetering blijft, de informatievoorziening is niet aangepast en medewerkers vallen terug op oude gewoonten. Het verbeterproject is afgerond, maar het procesmanagement is nooit begonnen.

Dumas, La Rosa, Mendling en Reijers (2018) beschrijven procesmanagement daarom als een doorlopende cyclus: processen identificeren, in kaart brengen, analyseren, herontwerpen, invoeren en daarna blijven bewaken. De laatste stap wordt het vaakst overgeslagen, terwijl daar wordt bepaald of een verbetering blijft.

Zes principes voor blijvende procesverbetering

1. Begin bij de burger of klant

Kijk naar het proces vanuit degene voor wie het bestaat. Wat wil de burger bereiken? Waar loopt hij vast, waar moet hij wachten, wat begrijpt hij niet? Een klantreis of een analyse van binnenkomende vragen levert vaak meer inzicht op dan een procesmodel van binnenuit. Het maakt ook zichtbaar welk werk waarde toevoegt en welk werk vooral het gevolg is van eerdere fouten.

2. Breng vermijdbare vraag terug

Analyseer de vragen, klachten en bezwaren die binnenkomen. Welk deel is het gevolg van iets wat eerder niet goed ging? Pak de oorzaken aan: een onduidelijke brief, een ontbrekende statusmelding, een besluit zonder uitleg. Elke vermeden vraag bespaart werk voor de organisatie en ergernis voor de burger.

3. Gebruik lean als manier van denken, niet als gereedschapskist

Technieken zoals waardestroomanalyse en dagstarts zijn nuttig, maar geen doel op zich. De kern van lean is dat de mensen die het werk doen, voortdurend zoeken naar manieren om het beter te doen voor degene voor wie zij het doen. Dat vraagt ruimte, vertrouwen en leidinggevenden die verbeteren ondersteunen in plaats van opleggen. Een lean-traject dat vooral als bezuiniging wordt ervaren, stuit op begrijpelijke weerstand.

4. Beleg eigenaarschap van het proces

Wijs voor elk belangrijk proces een eigenaar aan die verantwoordelijk is voor de prestaties van het proces als geheel, ook als het over afdelingsgrenzen heen loopt. Zonder eigenaar valt een proces uiteen in losse stukjes die elk door een andere afdeling worden geoptimaliseerd, terwijl het geheel niet beter wordt. Over de rol van eigenaren schreef ik in Opdrachtgeverschap: wie is nu eigenaar van wat?

5. Meet wat voor de burger telt

Meet niet alleen interne kengetallen zoals productie per medewerker, maar vooral wat de burger merkt: de totale doorlooptijd vanaf de aanvraag, het aandeel zaken dat in één keer goed wordt afgehandeld en het aantal vervolgvragen. Maak die cijfers zichtbaar voor het team dat het werk doet. Zo zien zij het effect van hun verbeteringen, en zien zij het ook als het weer de verkeerde kant op gaat.

6. Verbind procesverbetering met de informatievoorziening

Een verbeterd proces dat niet wordt ondersteund door de systemen, houdt geen stand. Pas daarom ook de informatievoorziening aan: formulieren, zaaktypen, statusmeldingen en rapportages. Maar doe het in de goede volgorde: eerst het proces, dan het systeem. Wie een slecht proces automatiseert, maakt het vooral sneller slecht (Hammer, 1990). Waarom die volgorde ertoe doet, beschreef ik in De verkeerde volgorde: eerst de organisatie, dan het systeem. En zorg dat de informatie die in het proces ontstaat goed wordt vastgelegd, zoals ik schreef in Waarom een goede informatiehuishouding ertoe doet.

Wat ik in de praktijk zie

In de praktijk zie ik dat procesverbetering het meest oplevert als zij niet als los project wordt gezien, maar als onderdeel van hoe een organisatie werkt. De teams die blijvend verbeteren, hebben een eigenaar die het proces kent, cijfers die zij zelf begrijpen en leidinggevenden die tijd geven om te verbeteren. Daar is procesverbetering geen campagne, maar gewoonte.

Waar het misgaat, is procesverbetering vaak een reactie op een bezuinigingsopdracht of een incident. Er wordt snel een traject gestart, er worden resultaten geboekt, en daarna verdwijnt de aandacht. Wie dat patroon wil doorbreken, moet procesverbetering behandelen als verandering in werkwijze, met alle aandacht voor mensen die daarbij hoort. Daarover schreef ik in We implementeren geen techniek, maar verandering.

Checklist: leidt uw procesverbetering tot blijvend resultaat?

Aandachtspunt	Toetsvraag
Perspectief	Is het proces bekeken vanuit de burger of klant, en niet alleen vanuit de eigen organisatie?
Vermijdbare vraag	Is geanalyseerd welk deel van het werk het gevolg is van eerdere fouten?
Werkwijze	Verbeteren de mensen die het werk doen zelf mee, met ruimte en steun van hun leidinggevenden?
Eigenaarschap	Is er een eigenaar voor het proces als geheel, ook over afdelingsgrenzen heen?
Meten	Worden doorlooptijd, goed-in-één-keer en vervolgvragen gemeten en zichtbaar gemaakt?
Informatievoorziening	Zijn systemen en informatiebeheer aangepast aan het verbeterde proces?

Veelgestelde vragen

Werkt lean in de publieke sector?

Lean kan goed werken, maar onderzoek laat zien dat het in de publieke sector vaak te smal wordt toegepast: als verzameling technieken gericht op interne efficiëntie. Het levert meer op als het vertrekt vanuit de behoefte van de burger en als de medewerkers die het werk doen, zelf blijvend verbeteren.

Wat is failure demand?

Failure demand is vraag die ontstaat doordat iets de eerste keer niet goed is gegaan, zoals een telefoontje over een onduidelijke brief of een vraag naar de status van een aanvraag. Het terugdringen van die vermijdbare vraag levert vaak meer op dan het efficiënter maken van bestaand werk.

Waarom verdwijnen procesverbeteringen na een tijd?

Vaak omdat er geen eigenaar is die het proces bewaakt, omdat niet wordt gemeten of de verbetering blijft, omdat de systemen niet zijn aangepast en omdat medewerkers terugvallen op oude gewoonten. Blijvende verbetering vraagt aandacht voor governance, mensen, cultuur en informatievoorziening, niet alleen voor de methode.

Bronnen

• Dumas, M., La Rosa, M., Mendling, J., & Reijers, H. A. (2018). Fundamentals of business process management (2e druk). Springer.
• Hammer, M. (1990). Reengineering work: Don’t automate, obliterate. Harvard Business Review, 68(4), 104–112.
• Radnor, Z., & Osborne, S. P. (2013). Lean: A failed theory for public services? Public Management Review, 15(2), 265–287.
• Rosemann, M., & vom Brocke, J. (2015). The six core elements of business process management. In J. vom Brocke & M. Rosemann (Red.), Handbook on business process management 1 (2e druk, pp. 105–122). Springer.
• Seddon, J. (2008). Systems thinking in the public sector: The failure of the reform regime and a manifesto for a better way. Triarchy Press.